經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 李難尋 日程表上排滿了各種飛行記錄，從湖北到福建，從北京到廣東，落地的名單還在不斷被開出。

　　金永祥看來已經(jīng)習(xí)慣了這樣的生活：6月3日還在湖北省黃岡市，與當?shù)厥形瘯浗徽勆鯕g；兩天后就飛抵福建寧德，為各個市縣的政府官員講課。6月9日，他會準時出現(xiàn)在國家發(fā)改委的“特許經(jīng)營法”起草會議上，同一天還有個環(huán)保部的“水十條”會議。此外，他還接到了廣東省財政廳的邀請，以后的幾天將在炎熱的南方度過。

　　中央部委和地方政府的熱情令金永祥應(yīng)接不暇，作為一家PPP項目咨詢中介機構(gòu)的負責(zé)人，他明白這些熱情不是沖著他本人而來。PPP(Public-private Partnership)即政府和社會資本合作模式，之所以被當下的中國遍地?zé)嶙h，緣于經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)改革處在這樣一個臨界點上。

　　宏觀經(jīng)濟和財政收入不斷下行，地方政府債務(wù)規(guī)模仍在攀升，財政政策遭遇“天花板”，如何在財政可承受范圍內(nèi)，有效利用社會投資來拉動經(jīng)濟，并撬動中國十幾年來難以攻破的財稅、投融資改革“堡壘”，現(xiàn)實的中國需要一個楔子。

　　PPP被認為是這樣的一個楔子。

　　金永祥正處于這個熱門產(chǎn)業(yè)的鏈條之中，他能感覺到躁動正在加劇。從2013年下半年開始，他所在的咨詢公司PPP項目業(yè)務(wù)量明顯增加，從平均每個月簽四五個合同增加到差不多八個；到了2014年，各地政府開始委托他所在的咨詢公司起草PPP政策文件和合同范本，業(yè)務(wù)量更是翻了一番。期間，他為員工漲了兩次工資，并追加了豐厚的年終獎金。

　　來自各種PPP研討會、審查會的邀請紛至杳來，一大波投資機構(gòu)、設(shè)計建設(shè)、材料設(shè)備供應(yīng)和運營機構(gòu)也蜂擁而至，這和金永祥十幾年前剛剛踏入這一行時，簡直天壤之別。

　　現(xiàn)在，就連中央部委們，也開始吹響集結(jié)號了。

　　大禮包

　　財政部正在為中國式PPP準備一個“大禮包”。

　　經(jīng)濟觀察報獲悉，這個“禮包”當中的PPP基金，目前已經(jīng)在國務(wù)院層面獲得批準，財政部將于6月12日召開基金啟動會。PPP基金是一種旨在從財政層面對PPP項目提供支持的引導(dǎo)基金，規(guī)模大致有幾十個億，全部來自財政資金。

　　財稅系統(tǒng)知情人士表示，這是一個母基金的概念，不一定會投具體項目，可能會投到地方，幫助省級政府成立類似的基金，具有政策引導(dǎo)的作用，“PPP基金和產(chǎn)業(yè)基金以投資回報為宗旨的商業(yè)行為完全不同”。

　　財政部正在緊張籌備的，不只是PPP基金，還包括物有所值指引、PPP項目發(fā)起機制、中介付費機制等一系列政策。之所以被稱為“禮包”，緣于這些政策大多都伴隨著財政資金的注入。在地方政府普遍債務(wù)高企的當下，中央政府能拿出真金白銀，在從事PPP領(lǐng)域的商界人士看來，是給足了誠意。

　　其中，“項目發(fā)起機制”解決的是社會資本發(fā)起PPP項目的動力問題，若有社會資本發(fā)起了PPP項目，但最后沒有中標，可以獲得一定的財政補償；而“中介付費機制”則是在鼓勵地方政府使用中介服務(wù)，中介費用由上級政府買單。

　　截至2015年年初，中國已有多個省份在建立自己的中介機構(gòu)名單庫；而財政部PPP中心也準備建立PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)庫，供有需要的PPP相關(guān)方參考。金永祥所在的咨詢公司也在這些中介機構(gòu)名單庫里，這讓他頓時感覺有了底氣。

　　實際上，不只是財政部，中國PPP模式的另一個主管部門國家發(fā)改委，也已經(jīng)拋出了它的“大禮包”。5月25日，國家發(fā)改委網(wǎng)站專門開辟PPP項目庫專欄，以各地已公布的項目為基礎(chǔ)，，審核建立了PPP項目庫，集中向社會公開推介。

　　本次發(fā)布的PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。其中，福建有28個PPP試點推薦項目，總投資1478億元；青海推介了80個PPP項目，總投資達1025億元；安徽發(fā)布PPP項目共42個，總投資達710億元。

　　金永祥曾經(jīng)做過一番統(tǒng)計，自上世紀末截至目前，中國已經(jīng)采用PPP模式運作的項目，累計總數(shù)也不過1000多個，涉及交通、通信、能源、水資源等領(lǐng)域，總投資9000多億元。而上述新的投資數(shù)字，是以往十幾年投資總額的兩倍以上。

　　不僅如此，目前國家發(fā)改委和財政部還在分頭推動PPP的立法工作，前者叫做“特許經(jīng)營法”，后者被稱為“政府和企業(yè)合作法”。這些法規(guī)和前面提到的一系列政策，正在塑造著中國式PPP的新輪廓。

　　“現(xiàn)在PPP逐漸進入軌道，啟動和進入準備的項目越來越多，金融資本和社會資本開始愿意進入，這是一個很大的趨勢。”金永祥預(yù)測，未來隨著這些項目的陸續(xù)落地，PPP將成為經(jīng)濟形態(tài)里的重要形式。

　　這種判斷讓金永祥對他所在的咨詢公司的未來充滿了信心。

　　動員令

　　現(xiàn)在，金永祥正在期待6月8日財政系統(tǒng)即將召開的全國PPP視頻會議。

　　財政部的“大禮包”即將拋出，這次視頻會議是在系統(tǒng)內(nèi)部進行的一場總動員。專門為PPP開會在財政部并不常見，最近的一次是在2013年年底，財政部召開的全國財政工作會議中專門開辟了一場PPP會議。

　　那一年，經(jīng)濟下行的壓力帶來了財政收入的銳減，2013年中國公共財政收入增速降到10%左右，而且是連續(xù)三年下降——從2011年的24.8%降到2012年的12.8%。過去政府主導(dǎo)投資的發(fā)展模式受到極大的挑戰(zhàn)，PPP開始被財政部提上議事日程。

　　當時在財政部看來，政府不應(yīng)再大包大攬一些基建投資和公用事業(yè)等公共品的提供，也不能再單純依靠地方融資平臺模式解決投融資問題，以及拉動GDP，而應(yīng)該面向市場主體，與社會資本合作。

　　到了2014年，情況更糟糕，中國公共財政收入僅僅增長了8.6%。

　　雖然發(fā)布于2014年6月的財稅改革總體方案中，并沒有專門為PPP開辟章節(jié)，但在地方財政部門看來，從預(yù)算制度改革，到加強地方債務(wù)管理，財政部2014年的各種文件中，PPP一直是核心字眼，到后來甚至成為國際談判中的熱門話題。

　　據(jù)中國財政部部長樓繼偉介紹，當年10 月22日APEC財長會召開，有關(guān)亞太區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施融資話題的討論最為激烈，幾乎占了近一半時間，核心就是討論倡導(dǎo)政府與社會資本合作的“PPP模式”，最終，APEC財長會通過了《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP實施路線圖》。

　　這種熱度也漸漸體現(xiàn)在中國經(jīng)濟決策最高層的表態(tài)中。2014年10月24日，國務(wù)院總理李克強在國務(wù)院常務(wù)會議上，決定創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制、為社會有效投資拓展更大空間，積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。

　　而這種表態(tài)轉(zhuǎn)化為行動，只用了短短半年。2015年5月13日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，要求匯聚社會力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

　　一周之后，國務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、發(fā)展改革委、人民銀行[微博]《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，也即42號文。42號文指出，中國將在水利、保障性安居工程、環(huán)境保護、交通、科技等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，并將其作為化解存量債務(wù)，以及今后基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的重要融資渠道。

　　這無疑是從國家層面為PPP模式定了調(diào)。

　　“PPP作為新一屆政府力推的模式，既是一種地方政府未來解決部分公共產(chǎn)品供給融資問題的方式，也是一種推動地方經(jīng)濟發(fā)展的動力?！敝姓\信國際政府與公共融資評級部高級分析師關(guān)飛說。

　　原動力

　　推廣PPP的目的是什么，地方政府似乎看得很簡單?！艾F(xiàn)在經(jīng)濟下行壓力太大，推出PPP項目就是用來穩(wěn)增長的，但是由于PPP的周期比較長，如何推動還是個問題，對于我們來說，PPP最重要的就是解決了融資的問題?！币晃坏胤截斦耸勘硎尽?/p>

　　不過，能不能用PPP模式來融資，地方政府必須滿足一些必要的條件。這些條件用PPP領(lǐng)域里的專業(yè)術(shù)語來說，包括“物有所值指引”和“財政可承受能力評價”。

　　所謂“物有所值”(英文簡稱VFM，ValueforMoney)評價，是指一個組織運用其可利用資源所獲得的長期最大利益，換句話說，一個項目是否需要地方政府用PPP模式操作，這是一個標準。而“財政可承受能力評價”則用來評估地方政府是否有能力，用PPP模式來操作一個項目。

　　其中，財政可承受能力評價的文件已于4月份出臺。經(jīng)濟觀察報了解到，“物有所值指引”在5月底進行了工作稿的再次審核，將隨6月的“大禮包”一同拋出。具體來說，該指引原則上鼓勵定量評價，未來將采取兩種方式。

　　第一種是傳統(tǒng)的橫向比較，即最近一段時期與PPP項目相同或類似的的虛擬項目，假設(shè)完全單獨由政府投資，與PPP模式相比效果如何。第二種是縱向比較，即三年內(nèi)政府曾經(jīng)采購的項目與PPP模式進行效果對比。

　　聽上去有些專業(yè)，實際上，這是衡量地方政府是否可以操作PPP項目的重要門檻，也是杜絕財政補貼超標，防止PPP成為又一個地方融資平臺的“卡口”。

　　這也是國務(wù)院在上42號文中特別強調(diào)的一點。

　　42號文提出，PPP必須控制項目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式，減少地方政府性債務(wù)?！案邔訉ω斦惺苣芰Φ恼撟C尤其看重，提出將營業(yè)收費權(quán)和其他支付對價，在政府綜合財務(wù)報告中進行反映，后續(xù)應(yīng)該會有一系列的改革動作?！鄙虾Ｊ胸斦諴PP專家紀鑫華告訴經(jīng)濟觀察報。

　　這是PPP模式與正在實施的財稅改革之間，最為明顯的關(guān)聯(lián)之處。

　　關(guān)飛對此深表認同。他從自己長期研究PPP和地方債務(wù)問題的經(jīng)驗中敏銳地發(fā)現(xiàn)，地方政府把事情想得過于簡單。因為從2015年開始，中國政府對PPP的訴求發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變?！霸缙谥袊鳳PP只是為了滿足解決資金搞活經(jīng)濟的需要，現(xiàn)在則開始致力于建立規(guī)范的地方公共或準公共產(chǎn)品公私合作的供給模式，目標取向不再單一?！标P(guān)飛說，這體現(xiàn)了中國經(jīng)濟從計劃到市場的逐步轉(zhuǎn)變，也與中國經(jīng)濟的市場化程度和政府職能轉(zhuǎn)變，具有高度相關(guān)性。

　　而這一轉(zhuǎn)變的背后原因，是PPP項目推進的艱難現(xiàn)實。

　　2015年3 月19日，民生證券研究院發(fā)布的一份研究報告稱，2014年底的43號文即《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)出臺前后，34個省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億的PPP項目。但到目前為止，真正簽約的大約為 2100億，僅占總額八分之一。若據(jù)此粗略計算，1.6 萬億的PPP項目投資規(guī)模，實際簽約落地僅有13%，尚不足總盤子的兩成。

　　當時PPP項目不落地，帶來了各種各樣的猜測和分析，而一份地方財政人士當時告訴經(jīng)濟觀察報，對于賺錢的項目，社會資本都會進入的，最重要的是信心問題，讓社會資本對于政府、政府項目有信心。

　　這也是42號文強調(diào)的政府和社會資本的對等關(guān)系和契約理念。

　　早在2014年10月初，金永祥在向國務(wù)院高層遞交的一份“關(guān)于當前形勢下做好PPP工作的建議”中就提到，無論是試點示范還是總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，都應(yīng)該把轉(zhuǎn)變政府官員的市場觀念和提升政府機構(gòu)適應(yīng)市場的能力，作為推廣PPP模式的主要目的。

　　但金永祥對此并不樂觀，因為見過不少PPP項目最后以政府違約告終的局面。在他看來，經(jīng)濟比較上規(guī)模的城市，官員們能夠接受PPP模式，而其他的城市，觀念的轉(zhuǎn)變顯然沒有那么快。