經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 李難尋 日程表上排滿了各種飛行記錄，從湖北到福建，從北京到廣東，落地的名單還在不斷被開出。

　　金永祥看來(lái)已經(jīng)習(xí)慣了這樣的生活：6月3日還在湖北省黃岡市，與當(dāng)?shù)厥形瘯浗徽勆鯕g；兩天后就飛抵福建寧德，為各個(gè)市縣的政府官員講課。6月9日，他會(huì)準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委的“特許經(jīng)營(yíng)法”起草會(huì)議上，同一天還有個(gè)環(huán)保部的“水十條”會(huì)議。此外，他還接到了廣東省財(cái)政廳的邀請(qǐng)，以后的幾天將在炎熱的南方度過。

　　中央部委和地方政府的熱情令金永祥應(yīng)接不暇，作為一家PPP項(xiàng)目咨詢中介機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，他明白這些熱情不是沖著他本人而來(lái)。PPP(Public-private Partnership)即政府和社會(huì)資本合作模式，之所以被當(dāng)下的中國(guó)遍地?zé)嶙h，緣于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)改革處在這樣一個(gè)臨界點(diǎn)上。

　　宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入不斷下行，地方政府債務(wù)規(guī)模仍在攀升，財(cái)政政策遭遇“天花板”，如何在財(cái)政可承受范圍內(nèi)，有效利用社會(huì)投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，并撬動(dòng)中國(guó)十幾年來(lái)難以攻破的財(cái)稅、投融資改革“堡壘”，現(xiàn)實(shí)的中國(guó)需要一個(gè)楔子。

　　PPP被認(rèn)為是這樣的一個(gè)楔子。

　　金永祥正處于這個(gè)熱門產(chǎn)業(yè)的鏈條之中，他能感覺到躁動(dòng)正在加劇。從2013年下半年開始，他所在的咨詢公司PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)量明顯增加，從平均每個(gè)月簽四五個(gè)合同增加到差不多八個(gè)；到了2014年，各地政府開始委托他所在的咨詢公司起草PPP政策文件和合同范本，業(yè)務(wù)量更是翻了一番。期間，他為員工漲了兩次工資，并追加了豐厚的年終獎(jiǎng)金。

　　來(lái)自各種PPP研討會(huì)、審查會(huì)的邀請(qǐng)紛至杳來(lái)，一大波投資機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)建設(shè)、材料設(shè)備供應(yīng)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)也蜂擁而至，這和金永祥十幾年前剛剛踏入這一行時(shí)，簡(jiǎn)直天壤之別。

　　現(xiàn)在，就連中央部委們，也開始吹響集結(jié)號(hào)了。

　　大禮包

　　財(cái)政部正在為中國(guó)式PPP準(zhǔn)備一個(gè)“大禮包”。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，這個(gè)“禮包”當(dāng)中的PPP基金，目前已經(jīng)在國(guó)務(wù)院層面獲得批準(zhǔn)，財(cái)政部將于6月12日召開基金啟動(dòng)會(huì)。PPP基金是一種旨在從財(cái)政層面對(duì)PPP項(xiàng)目提供支持的引導(dǎo)基金，規(guī)模大致有幾十個(gè)億，全部來(lái)自財(cái)政資金。

　　財(cái)稅系統(tǒng)知情人士表示，這是一個(gè)母基金的概念，不一定會(huì)投具體項(xiàng)目，可能會(huì)投到地方，幫助省級(jí)政府成立類似的基金，具有政策引導(dǎo)的作用，“PPP基金和產(chǎn)業(yè)基金以投資回報(bào)為宗旨的商業(yè)行為完全不同”。

　　財(cái)政部正在緊張籌備的，不只是PPP基金，還包括物有所值指引、PPP項(xiàng)目發(fā)起機(jī)制、中介付費(fèi)機(jī)制等一系列政策。之所以被稱為“禮包”，緣于這些政策大多都伴隨著財(cái)政資金的注入。在地方政府普遍債務(wù)高企的當(dāng)下，中央政府能拿出真金白銀，在從事PPP領(lǐng)域的商界人士看來(lái)，是給足了誠(chéng)意。

　　其中，“項(xiàng)目發(fā)起機(jī)制”解決的是社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的動(dòng)力問題，若有社會(huì)資本發(fā)起了PPP項(xiàng)目，但最后沒有中標(biāo)，可以獲得一定的財(cái)政補(bǔ)償；而“中介付費(fèi)機(jī)制”則是在鼓勵(lì)地方政府使用中介服務(wù)，中介費(fèi)用由上級(jí)政府買單。

　　截至2015年年初，中國(guó)已有多個(gè)省份在建立自己的中介機(jī)構(gòu)名單庫(kù)；而財(cái)政部PPP中心也準(zhǔn)備建立PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)，供有需要的PPP相關(guān)方參考。金永祥所在的咨詢公司也在這些中介機(jī)構(gòu)名單庫(kù)里，這讓他頓時(shí)感覺有了底氣。

　　實(shí)際上，不只是財(cái)政部，中國(guó)PPP模式的另一個(gè)主管部門國(guó)家發(fā)改委，也已經(jīng)拋出了它的“大禮包”。5月25日，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站專門開辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄，以各地已公布的項(xiàng)目為基礎(chǔ)，，審核建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)，集中向社會(huì)公開推介。

　　本次發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。其中，福建有28個(gè)PPP試點(diǎn)推薦項(xiàng)目，總投資1478億元；青海推介了80個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資達(dá)1025億元；安徽發(fā)布PPP項(xiàng)目共42個(gè)，總投資達(dá)710億元。

　　金永祥曾經(jīng)做過一番統(tǒng)計(jì)，自上世紀(jì)末截至目前，中國(guó)已經(jīng)采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，累計(jì)總數(shù)也不過1000多個(gè)，涉及交通、通信、能源、水資源等領(lǐng)域，總投資9000多億元。而上述新的投資數(shù)字，是以往十幾年投資總額的兩倍以上。

　　不僅如此，目前國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部還在分頭推動(dòng)PPP的立法工作，前者叫做“特許經(jīng)營(yíng)法”，后者被稱為“政府和企業(yè)合作法”。這些法規(guī)和前面提到的一系列政策，正在塑造著中國(guó)式PPP的新輪廓。

　　“現(xiàn)在PPP逐漸進(jìn)入軌道，啟動(dòng)和進(jìn)入準(zhǔn)備的項(xiàng)目越來(lái)越多，金融資本和社會(huì)資本開始愿意進(jìn)入，這是一個(gè)很大的趨勢(shì)?！苯鹩老轭A(yù)測(cè)，未來(lái)隨著這些項(xiàng)目的陸續(xù)落地，PPP將成為經(jīng)濟(jì)形態(tài)里的重要形式。

　　這種判斷讓金永祥對(duì)他所在的咨詢公司的未來(lái)充滿了信心。

　　動(dòng)員令

　　現(xiàn)在，金永祥正在期待6月8日財(cái)政系統(tǒng)即將召開的全國(guó)PPP視頻會(huì)議。

　　財(cái)政部的“大禮包”即將拋出，這次視頻會(huì)議是在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的一場(chǎng)總動(dòng)員。專門為PPP開會(huì)在財(cái)政部并不常見，最近的一次是在2013年年底，財(cái)政部召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中專門開辟了一場(chǎng)PPP會(huì)議。

　　那一年，經(jīng)濟(jì)下行的壓力帶來(lái)了財(cái)政收入的銳減，2013年中國(guó)公共財(cái)政收入增速降到10%左右，而且是連續(xù)三年下降——從2011年的24.8%降到2012年的12.8%。過去政府主導(dǎo)投資的發(fā)展模式受到極大的挑戰(zhàn)，PPP開始被財(cái)政部提上議事日程。

　　當(dāng)時(shí)在財(cái)政部看來(lái)，政府不應(yīng)再大包大攬一些基建投資和公用事業(yè)等公共品的提供，也不能再單純依靠地方融資平臺(tái)模式解決投融資問題，以及拉動(dòng)GDP，而應(yīng)該面向市場(chǎng)主體，與社會(huì)資本合作。

　　到了2014年，情況更糟糕，中國(guó)公共財(cái)政收入僅僅增長(zhǎng)了8.6%。

　　雖然發(fā)布于2014年6月的財(cái)稅改革總體方案中，并沒有專門為PPP開辟章節(jié)，但在地方財(cái)政部門看來(lái)，從預(yù)算制度改革，到加強(qiáng)地方債務(wù)管理，財(cái)政部2014年的各種文件中，PPP一直是核心字眼，到后來(lái)甚至成為國(guó)際談判中的熱門話題。

　　據(jù)中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉介紹，當(dāng)年10 月22日APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)召開，有關(guān)亞太區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施融資話題的討論最為激烈，幾乎占了近一半時(shí)間，核心就是討論倡導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作的“PPP模式”，最終，APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)通過了《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP實(shí)施路線圖》。

　　這種熱度也漸漸體現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)決策最高層的表態(tài)中。2014年10月24日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，決定創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、為社會(huì)有效投資拓展更大空間，積極推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。

　　而這種表態(tài)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，只用了短短半年。2015年5月13日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，要求匯聚社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

　　一周之后，國(guó)務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行[微博]《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，也即42號(hào)文。42號(hào)文指出，中國(guó)將在水利、保障性安居工程、環(huán)境保護(hù)、交通、科技等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，并將其作為化解存量債務(wù)，以及今后基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的重要融資渠道。

　　這無(wú)疑是從國(guó)家層面為PPP模式定了調(diào)。

　　“PPP作為新一屆政府力推的模式，既是一種地方政府未來(lái)解決部分公共產(chǎn)品供給融資問題的方式，也是一種推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力?！敝姓\(chéng)信國(guó)際政府與公共融資評(píng)級(jí)部高級(jí)分析師關(guān)飛說(shuō)。

　　原動(dòng)力

　　推廣PPP的目的是什么，地方政府似乎看得很簡(jiǎn)單?！艾F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行壓力太大，推出PPP項(xiàng)目就是用來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)的，但是由于PPP的周期比較長(zhǎng)，如何推動(dòng)還是個(gè)問題，對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，PPP最重要的就是解決了融資的問題?！币晃坏胤截?cái)政人士表示。

　　不過，能不能用PPP模式來(lái)融資，地方政府必須滿足一些必要的條件。這些條件用PPP領(lǐng)域里的專業(yè)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，包括“物有所值指引”和“財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)”。

　　所謂“物有所值”(英文簡(jiǎn)稱VFM，ValueforMoney)評(píng)價(jià)，是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所獲得的長(zhǎng)期最大利益，換句話說(shuō)，一個(gè)項(xiàng)目是否需要地方政府用PPP模式操作，這是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。而“財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)”則用來(lái)評(píng)估地方政府是否有能力，用PPP模式來(lái)操作一個(gè)項(xiàng)目。

　　其中，財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)的文件已于4月份出臺(tái)。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，“物有所值指引”在5月底進(jìn)行了工作稿的再次審核，將隨6月的“大禮包”一同拋出。具體來(lái)說(shuō)，該指引原則上鼓勵(lì)定量評(píng)價(jià)，未來(lái)將采取兩種方式。

　　第一種是傳統(tǒng)的橫向比較，即最近一段時(shí)期與PPP項(xiàng)目相同或類似的的虛擬項(xiàng)目，假設(shè)完全單獨(dú)由政府投資，與PPP模式相比效果如何。第二種是縱向比較，即三年內(nèi)政府曾經(jīng)采購(gòu)的項(xiàng)目與PPP模式進(jìn)行效果對(duì)比。

　　聽上去有些專業(yè)，實(shí)際上，這是衡量地方政府是否可以操作PPP項(xiàng)目的重要門檻，也是杜絕財(cái)政補(bǔ)貼超標(biāo)，防止PPP成為又一個(gè)地方融資平臺(tái)的“卡口”。

　　這也是國(guó)務(wù)院在上42號(hào)文中特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)。

　　42號(hào)文提出，PPP必須控制項(xiàng)目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財(cái)政收支矛盾，帶來(lái)支出壓力，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造，爭(zhēng)取通過政府和社會(huì)資本合作模式，減少地方政府性債務(wù)?！案邔訉?duì)財(cái)政承受能力的論證尤其看重，提出將營(yíng)業(yè)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映，后續(xù)應(yīng)該會(huì)有一系列的改革動(dòng)作?！鄙虾Ｊ胸?cái)政局PPP專家紀(jì)鑫華告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

　　這是PPP模式與正在實(shí)施的財(cái)稅改革之間，最為明顯的關(guān)聯(lián)之處。

　　關(guān)飛對(duì)此深表認(rèn)同。他從自己長(zhǎng)期研究PPP和地方債務(wù)問題的經(jīng)驗(yàn)中敏銳地發(fā)現(xiàn)，地方政府把事情想得過于簡(jiǎn)單。因?yàn)閺?015年開始，中國(guó)政府對(duì)PPP的訴求發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變?！霸缙谥袊?guó)PPP只是為了滿足解決資金搞活經(jīng)濟(jì)的需要，現(xiàn)在則開始致力于建立規(guī)范的地方公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品公私合作的供給模式，目標(biāo)取向不再單一?！标P(guān)飛說(shuō)，這體現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃到市場(chǎng)的逐步轉(zhuǎn)變，也與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度和政府職能轉(zhuǎn)變，具有高度相關(guān)性。

　　而這一轉(zhuǎn)變的背后原因，是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的艱難現(xiàn)實(shí)。

　　2015年3 月19日，民生證券研究院發(fā)布的一份研究報(bào)告稱，2014年底的43號(hào)文即《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)出臺(tái)前后，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目。但到目前為止，真正簽約的大約為 2100億，僅占總額八分之一。若據(jù)此粗略計(jì)算，1.6 萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模，實(shí)際簽約落地僅有13%，尚不足總盤子的兩成。

　　當(dāng)時(shí)PPP項(xiàng)目不落地，帶來(lái)了各種各樣的猜測(cè)和分析，而一份地方財(cái)政人士當(dāng)時(shí)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，對(duì)于賺錢的項(xiàng)目，社會(huì)資本都會(huì)進(jìn)入的，最重要的是信心問題，讓社會(huì)資本對(duì)于政府、政府項(xiàng)目有信心。

　　這也是42號(hào)文強(qiáng)調(diào)的政府和社會(huì)資本的對(duì)等關(guān)系和契約理念。

　　早在2014年10月初，金永祥在向國(guó)務(wù)院高層遞交的一份“關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好PPP工作的建議”中就提到，無(wú)論是試點(diǎn)示范還是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，都應(yīng)該把轉(zhuǎn)變政府官員的市場(chǎng)觀念和提升政府機(jī)構(gòu)適應(yīng)市場(chǎng)的能力，作為推廣PPP模式的主要目的。

　　但金永祥對(duì)此并不樂觀，因?yàn)橐娺^不少PPP項(xiàng)目最后以政府違約告終的局面。在他看來(lái)，經(jīng)濟(jì)比較上規(guī)模的城市，官員們能夠接受PPP模式，而其他的城市，觀念的轉(zhuǎn)變顯然沒有那么快。