土地出讓金審計(jì)結(jié)果近期公布 6月30日前上報(bào)整改方案

　　多城市地方政府土地儲(chǔ)備虛假抵押融資

　　錢(qián)鋒

　　被稱(chēng)為“史上最難產(chǎn)”土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計(jì)結(jié)果有望于近期向社會(huì)公開(kāi)。來(lái)自權(quán)威消息源的信息顯示，審計(jì)報(bào)告已下發(fā)地方，近期將向社會(huì)公布。

　　審計(jì)署已將部分省審計(jì)報(bào)告分別下發(fā)至省政府，再由省政府向管轄地政府下發(fā)所涉問(wèn)題。另有地方國(guó)土系統(tǒng)參與協(xié)調(diào)審計(jì)的官員稱(chēng)：“4月初省政府下了文件，省政府只下發(fā)給市政府一級(jí)，是電子光盤(pán)形式的，內(nèi)容是該市涉及哪些違規(guī)違紀(jì)，一律不對(duì)外；下面區(qū)縣則只有籠統(tǒng)的數(shù)字，沒(méi)有具體情況及涉及問(wèn)題。”

　　相關(guān)人士透露，此次對(duì)相關(guān)省份的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，土地儲(chǔ)備虛假抵押融資問(wèn)題比較嚴(yán)重，個(gè)別地方甚至直接制作虛假?lài)?guó)有土地使用權(quán)證專(zhuān)門(mén)用于抵押融資。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，違規(guī)抵押融資涉及中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、民生銀行、浦東發(fā)展銀行等銀行在部分地方的分、支行。

　　除此之外，對(duì)相關(guān)省份的審計(jì)還發(fā)現(xiàn)一系列問(wèn)題：土地出讓收入在地方財(cái)政收入中占比高，有的市、縣土地出讓收入甚至超過(guò)本級(jí)公共財(cái)政收入；土地出讓收支管理違規(guī)問(wèn)題較突出。比如土地出讓收入未納入國(guó)庫(kù)，違規(guī)安排和支出、使用土地出讓收入，甚至擠占挪用、套取騙取土地整治項(xiàng)目財(cái)政資金；土地抵押融資規(guī)模大、增長(zhǎng)快，甚至有的市、縣抵押融資余額超過(guò)當(dāng)年土地出讓收入；違規(guī)批地征地，違規(guī)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)和填海造地等。

　　審計(jì)署要求各省在6月30日前將整改結(jié)果報(bào)審計(jì)署，并向社會(huì)公告。對(duì)整改不力的將按照規(guī)定追究責(zé)任，相關(guān)違規(guī)違紀(jì)線(xiàn)索則依法移交紀(jì)檢及司法部門(mén)。

　　“難產(chǎn)”審計(jì)老問(wèn)題多

　　從2014年8月開(kāi)始，國(guó)家審計(jì)署對(duì)2008年至2013年期間的土地出讓收支、土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法等情況進(jìn)行大規(guī)模全國(guó)性審計(jì)，調(diào)查涉及國(guó)土、財(cái)政、城建等部門(mén)和單位。地方政府約15萬(wàn)億元的土地出讓金，也是此次審計(jì)的重點(diǎn)之一。

　　此前媒體報(bào)道在當(dāng)年10月就已結(jié)束現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，但這項(xiàng)本該于2014年底向社會(huì)公布的審計(jì)結(jié)果，至今未曾公布，因此該審計(jì)結(jié)果也被輿論稱(chēng)為“史上最難產(chǎn)”審計(jì)。參與審計(jì)的人士向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者解釋稱(chēng)，之所以遲遲未能公布，是因?yàn)閷徲?jì)結(jié)果遠(yuǎn)超預(yù)期，不少情況需要核查。

　　據(jù)了解，相關(guān)地區(qū)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要有：土地出讓收入在地方財(cái)政收入中占比較高，有的市、縣土地出讓收入甚至超過(guò)本級(jí)公共財(cái)政收入；土地出讓收支管理違規(guī)問(wèn)題較突出。

　　比如土地出讓收入未納入國(guó)庫(kù)，違規(guī)安排和支出、使用土地出讓收入，甚至擠占挪用、套取騙取土地整治項(xiàng)目財(cái)政資金；土地抵押融資規(guī)模大、增長(zhǎng)快，甚至有的市、縣抵押融資余額超過(guò)當(dāng)年土地出讓收入；土地違規(guī)抵押融資金額占比高，土地儲(chǔ)備虛假抵押融資抬頭，個(gè)別地方甚至直接制作虛假?lài)?guó)有土地使用證專(zhuān)門(mén)用于抵押融資；違規(guī)批地征地，違規(guī)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)和填海造地等等；不少省市還存在土地利用粗放，違規(guī)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，耕地保護(hù)制度執(zhí)行不力，土地整治項(xiàng)目補(bǔ)充耕地不實(shí)和征地拆遷政策未完全落實(shí)，拖欠挪用征地補(bǔ)償款等問(wèn)題。

　　此外，對(duì)相關(guān)省市審計(jì)發(fā)現(xiàn)，土地出讓收入增長(zhǎng)快，然而結(jié)余卻不多。

　　按照審計(jì)署的要求，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法違紀(jì)案件線(xiàn)索，審計(jì)署將依法移交紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)查處，其他事項(xiàng)由財(cái)政部、國(guó)土部等部門(mén)按照職責(zé)會(huì)同地方政府處理。審計(jì)署要求各省在6月30日前將整改結(jié)果報(bào)審計(jì)署并向社會(huì)公告，整改不力的應(yīng)按照規(guī)定追究責(zé)任。

　　自審計(jì)開(kāi)始，地方相關(guān)官員們經(jīng)常提起的便是“化解”一詞，在審計(jì)初步結(jié)果出來(lái)后，有地方政府批示顯示，地方政府要求下級(jí)化解報(bào)告中的問(wèn)題、減低違規(guī)的數(shù)額。

　　而比對(duì)之前的相關(guān)審計(jì)、督查公告，記者發(fā)現(xiàn)，上述問(wèn)題始終存在，可謂痼疾難去。

　　賣(mài)地占比高利潤(rùn)低

　　相關(guān)人士透露，對(duì)某些地區(qū)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，土地出讓收入在地方財(cái)政收入中占比較高。以北方A省為例，2008年至2013年，抽查地區(qū)土地出讓收入3832.88億元，分別占其同期本級(jí)公共收入、財(cái)政總收入的62.58%和21.18%，其中2個(gè)市本級(jí)、16個(gè)縣的土地出讓收入，超過(guò)本級(jí)公共財(cái)政收入。

　　如上述北方A省，2008年至2013年底，從地方土地出讓收入與本級(jí)公共財(cái)政本級(jí)收入比例來(lái)看，縣級(jí)累計(jì)占比106.60%，市本級(jí)累計(jì)占比為82.43%。

　　另以東部副省級(jí)城市B市(市本級(jí))為例，土地出讓收入從2008年的107.82億元增長(zhǎng)至2013年的241.41億元，2008~2013年土地出讓收入高達(dá)1300.91億元，然而結(jié)余僅為31.01億元。

　　“征收時(shí)一畝不超8萬(wàn)元，拍賣(mài)時(shí)沿海高的能拍到八九千元，甚至一萬(wàn)多元。B市賣(mài)地的利潤(rùn)只有2%，2008年到2013年賣(mài)了1300多億元，只掙了30億元，你信嗎？”一位當(dāng)?shù)貒?guó)土系統(tǒng)人士對(duì)此評(píng)價(jià)稱(chēng)。

　　利潤(rùn)去了哪里？審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的土地出讓收支問(wèn)題或許可以部分回答這一問(wèn)題。以北方A省為例，一是少征、減免、返還土地出讓收入456.13億元。其中10個(gè)市本級(jí)、20個(gè)縣少征土地出讓收入156.45億元；8個(gè)市本級(jí)，18個(gè)縣減免土地出讓收入103.42億元；9個(gè)市本級(jí)，26個(gè)縣返還土地出讓收入187.27億元。此外，5個(gè)縣通過(guò)財(cái)政空轉(zhuǎn)等方式，虛增土地出讓收入8.99億元。

　　再以B市為例，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，B市土地出讓收支方面的問(wèn)題金額為407.84億元，其中收入方面148.29億元，支出方面69.89億元，管理方面189.66億元。其中市本級(jí)29.21億元，收入方面14.48億元，支出方面3.47億元，管理方面11.26億元。

　　B市各郊區(qū)市土地出讓方面的問(wèn)題金額分別為：18.78億元、119.52億元、30.48億元， 104.48億元、33.87億元、71.5億元。

　　而B(niǎo)市本級(jí)土地出讓收入問(wèn)題金額為14.48億元。在違規(guī)減免土地出讓收入方面，2010年，B市在B市地毯廠(chǎng)等6個(gè)國(guó)有企業(yè)改制時(shí)，將應(yīng)收取的上述企業(yè)的土地出讓收入14054.88萬(wàn)元，抵補(bǔ)企業(yè)凈負(fù)債；2001年6月26 日，該市某保稅港區(qū)將4號(hào)區(qū)1.41公頃土地出讓給B市一公司，出讓金為212.96萬(wàn)元，該公司支付出讓金首付63.62 萬(wàn)元后，直到2009年8月5 日才支付剩余的149.34萬(wàn)元，根據(jù)協(xié)議產(chǎn)生的滯納金應(yīng)為2070.60 萬(wàn)元，管委會(huì)通過(guò)專(zhuān)題會(huì)議決定收取滯納金149.34萬(wàn)元，減免企業(yè)土地滯納金1921.26萬(wàn)元。

　　返還土地出讓收入：2008~2013年，B市高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以基礎(chǔ)建設(shè)補(bǔ)助的方式，從土地出讓金中撥付B市優(yōu)通××公司等50家用地單位資金93567萬(wàn)元。

　　少征收土地出讓收入。截至2013年底，B市國(guó)土和房管局少征收B市錦繡××房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司等三家企業(yè)土地出讓收入35324.71萬(wàn)元。其中土地出讓價(jià)款24972.95萬(wàn)元，違約金10040.98萬(wàn)元，利息310.78 萬(wàn)元。

　　收支管理混亂

　　相關(guān)人士透露，土地出讓收支管理方面，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的另一個(gè)重大問(wèn)題是土地出讓收入未納入預(yù)算管理。

　　以北方A省為例，土地出讓收入未納入預(yù)算管理達(dá)275.05億元。其中7個(gè)市本級(jí)、10個(gè)縣滯留在非稅收入財(cái)政賬戶(hù)、財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)未納入國(guó)庫(kù)。或已納入國(guó)庫(kù)未納入預(yù)算管理125.67億元；5個(gè)市本級(jí)，9個(gè)縣坐支土地出讓收入42.42億元；5個(gè)市本級(jí)、4個(gè)縣在征收單位違規(guī)設(shè)立的過(guò)渡戶(hù)滯留土地出讓收入106.96億元。

　　再以B市(市本級(jí))為例，土地出讓收支管理問(wèn)題金額為11.26億元。一是虛列財(cái)政支出。2013年，B市S區(qū)財(cái)政收到市財(cái)政撥付的用于征地和拆遷補(bǔ)償?shù)膰?guó)有土地出讓金35045.75萬(wàn)元列支后轉(zhuǎn)入暫存款掛賬，截至審計(jì)日，資金尚未撥付； 2013年B市B區(qū)財(cái)政局在土地出讓收入中列支城市建設(shè)支出52224.64萬(wàn)元，轉(zhuǎn)暫存款掛賬，至2013年年末仍未撥付至項(xiàng)目單位。二是土地出讓收入未納入預(yù)算管理。B市某保稅港區(qū)將2008年以前收取的土地出讓金1188.17萬(wàn)元，及2008年收取的土地租金以及土地出讓金166.03萬(wàn)元，共記12052.20萬(wàn)元，掛暫存款科目，未及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)(已于2009年至2010年3月期間分三次上繳國(guó)庫(kù))。2013年12月26 日，某保稅港區(qū)收到市財(cái)政返還的土地出讓金13266.85萬(wàn)元，掛列暫存款，未及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)(已于2014年8月22日上繳國(guó)庫(kù))。

　　“從2008年掛到2014年，就一直不入賬，這錢(qián)究竟在哪里，利息收入怎么著？”參與B市審計(jì)協(xié)調(diào)人員表示。

　　土地出讓收支管理方面的第三個(gè)重大問(wèn)題是違規(guī)安排和支出、使用土地出讓收入。以北方A省為例，這方面的問(wèn)題金額為239.93億元，其中10個(gè)市本級(jí)，32個(gè)縣擠占挪用土地出讓收入等171.03億元(修建樓堂館所1.79億元，購(gòu)買(mǎi)公務(wù)用車(chē)0.10億元，違規(guī)出借12.3億元，發(fā)放津補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金0.44億元，彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)支出10.60億元，用于投資有限公司增加注冊(cè)資本等其他支出145.80億元)，6個(gè)市本級(jí)，20個(gè)縣虛列財(cái)政支出68.90億元。

　　審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，該省本級(jí)、3個(gè)市本級(jí)、12個(gè)縣土地出讓收入從財(cái)政部門(mén)撥付到預(yù)算單位后，結(jié)存兩年以上未使用11.63億元；一個(gè)市本級(jí)和一個(gè)縣市少繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)2.94億元；3個(gè)市本級(jí)、12個(gè)縣的國(guó)土部門(mén)、土地整治中心或施工單位，擠占挪用、套取騙取土地整治項(xiàng)目財(cái)政資金6.48億元，占抽查項(xiàng)目財(cái)政總額的58.54%。

　　上述收支管理問(wèn)題中造成抽查地區(qū)截至2013年底土地出讓收入實(shí)際結(jié)余達(dá)406.09億元(含財(cái)政報(bào)表結(jié)余90.04億元)，有的結(jié)余資金游離于預(yù)算監(jiān)管之外，有的在預(yù)算內(nèi)未及時(shí)安排使用。

　　B市(市本級(jí))的土地出讓金支出問(wèn)題金額則為3.47 億元：擴(kuò)大土地出讓收入使用范圍3.47億元。

　　土地儲(chǔ)備虛假抵押銀行套現(xiàn)

　　相關(guān)人士透露，相關(guān)地區(qū)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，除上述將土地出讓金當(dāng)作小金庫(kù)，不上繳國(guó)庫(kù)及安排撥付使用外，土地抵押融資規(guī)模大、增長(zhǎng)快，違規(guī)融資抵押?jiǎn)栴}比較嚴(yán)重。以北方A省為例，至2013年底，抽查地區(qū)的92家土地儲(chǔ)備中心、融資平臺(tái)公司和其他事業(yè)單位，用6.34萬(wàn)公頃土地進(jìn)行抵押融資，融資余額達(dá)2745.74億元；從增長(zhǎng)趨勢(shì)看，2008年至2013年用于融資抵押的土地面積和融資余額分別增長(zhǎng)6.27倍、7.76倍，其中2009年增長(zhǎng)最快，較上年分別增長(zhǎng)2.31倍、3.17倍，從融資規(guī)模與出讓收入比較看，抽查地區(qū)2013年底土地抵押融資余額相當(dāng)于當(dāng)年土地出讓收入的86.86%，其中抵押融資余額超過(guò)當(dāng)年土地出讓收入的市本級(jí)有7個(gè)，縣有5個(gè)，分別占抽查市本級(jí)、縣數(shù)的77.78%和14.71%。

　　土地違規(guī)抵押融資金額占比高。至2013年底，上述A省8個(gè)市本級(jí)、6個(gè)縣的土地儲(chǔ)備中心、融資平臺(tái)公司和其他事業(yè)單位等，違規(guī)以土地抵押融資330.08億元，占抽查地區(qū)融資余額的44.29%。具體表現(xiàn)為：有的用公園、綠地、廣場(chǎng)等公共設(shè)施用地抵押，有的用未完成征地拆遷手續(xù)的土地抵押，有的用未依法收回的國(guó)有土地抵押，還有的通過(guò)高估地價(jià)或重復(fù)抵押融資，個(gè)別地方甚至直接制作虛假?lài)?guó)有土地使用證專(zhuān)門(mén)用于抵押融資，造成抵押權(quán)懸空。此外，有9家挪用土地抵押融資款16.23億元。

　　以B市為例，2008~2010年，B市土地儲(chǔ)備中心以多個(gè)地塊為擔(dān)保，分別向中國(guó)建設(shè)銀行××區(qū)第三支行、浦發(fā)銀行B市分行、民生銀行B市分行等金融機(jī)構(gòu)貸款20筆，共計(jì)341420萬(wàn)元。以上地塊在辦理抵押融資時(shí)，未辦理國(guó)有土地使用權(quán)證。

　　2009年12月18日，B市土地儲(chǔ)備整理中心某地塊為擔(dān)保，從中國(guó)銀行B市××路支行取得土地儲(chǔ)備貸款25000萬(wàn)元，該抵押地塊于歸還貸款前，出讓給B市某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，造成抵押權(quán)懸空。

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，虛假土地儲(chǔ)備融資潛藏金融風(fēng)險(xiǎn)。2013年6月的審計(jì)顯示，當(dāng)時(shí)地方政府承諾以土地出讓金償還的債務(wù)余額為3.48萬(wàn)億元，占省市縣負(fù)有償還責(zé)任余額的37.23%。值得注意的是，這一金額占到當(dāng)年土地出讓收入的比例高達(dá)90%。

　　政府違規(guī)多，批建任性

　　某些地區(qū)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，建設(shè)用地管理不嚴(yán)格，“寅吃卯糧”的問(wèn)題較為突出。以北方A省為例，2013年建設(shè)用地規(guī)模數(shù)已超過(guò)2020年規(guī)劃控制指標(biāo)，累計(jì)超過(guò)21.28萬(wàn)公頃，超規(guī)劃10.02%，抽查的9個(gè)市2013年均超過(guò)了規(guī)劃規(guī)模，共超出19.54萬(wàn)公頃，占上述城市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的12.12%。在國(guó)土部2012年根據(jù)“二調(diào)”結(jié)果調(diào)整規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模后，仍有4個(gè)市2013年建設(shè)用地規(guī)模仍超規(guī)劃控制規(guī)模。

　　而在B市，其土地利用總體規(guī)劃，截至2020年建設(shè)用地規(guī)模為221347公頃，土地利用總體規(guī)劃與第二次土地調(diào)查成果銜接后，建設(shè)用地規(guī)模為233113公頃。截至2013年底建設(shè)用地規(guī)模239399.38公頃，規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)超規(guī)模6286.38公頃。

　　在A省，部分城市中心城區(qū)城市規(guī)劃突破土地規(guī)劃，如某地級(jí)市中心城區(qū)城市規(guī)劃超過(guò)土地規(guī)劃570公頃，占土地規(guī)劃面積的4.56%；三個(gè)市在土地規(guī)劃限制和禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)規(guī)劃城市建設(shè)用地1698.46公頃，占土地規(guī)劃面積的2.53%。

　　城市新區(qū)則成為違反規(guī)劃重災(zāi)區(qū)。2008年至2013年，抽查城市中，共自行規(guī)劃建設(shè)6個(gè)城市新區(qū)，規(guī)劃占地17.44萬(wàn)公頃，這些新區(qū)中，有兩個(gè)新區(qū)規(guī)劃不符合土地規(guī)劃，一個(gè)不符合城市規(guī)劃。

　　在地方政府儲(chǔ)備土地方面。以B市為例，存在的問(wèn)題一是超計(jì)劃儲(chǔ)備土地。2008年，B市土地儲(chǔ)備整理中心計(jì)劃儲(chǔ)備土地613.70公頃，2008年實(shí)際儲(chǔ)備土地679.63 公頃，超計(jì)劃儲(chǔ)備土地65.93公頃。二是土地儲(chǔ)備后兩年以上未供應(yīng)。截至 2013年末，B市土地儲(chǔ)備整理中心共儲(chǔ)備土地628.63公頃，其中，土地儲(chǔ)備兩年以上未供應(yīng)土地127.61公頃，占儲(chǔ)備土地總數(shù)的20.3%。

　　與此同時(shí)，政府違規(guī)供應(yīng)土地問(wèn)題在A省普遍存在，且較為突出。其11個(gè)市本級(jí)、29個(gè)縣的國(guó)土部門(mén)違規(guī)供地7377.20公頃，占審計(jì)抽查供地面積的31%。其中，以提前確定用地單位、設(shè)置限制性準(zhǔn)入條件、圍標(biāo)串標(biāo)等方式，虛假招拍掛出讓建設(shè)用地989.82公頃，違規(guī)協(xié)議出讓經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地，以及違反《劃撥用地目錄》規(guī)定劃撥建設(shè)用地636.68公頃；違規(guī)“毛地”出讓建設(shè)用地和超出用地控制標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)建設(shè)用地；違反國(guó)家工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定低價(jià)出讓建設(shè)用地934.97公頃，違規(guī)向國(guó)家明確的限制類(lèi)、禁止類(lèi)項(xiàng)目供應(yīng)建設(shè)用地891.44公頃，8個(gè)市本級(jí)、12個(gè)縣國(guó)土資源部門(mén)違規(guī)給不符合條件的土地辦理土地使用證，規(guī)劃部門(mén)違規(guī)批準(zhǔn)改變土地利用規(guī)劃條件，涉及建設(shè)用地1867.30公頃。

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，土地審批供應(yīng)制度不嚴(yán)的問(wèn)題在A省較多，在政府違規(guī)批地征地方面，8個(gè)市本級(jí)和22個(gè)縣的地方政府和國(guó)土部門(mén)違規(guī)批地征地1.50萬(wàn)公頃，占抽查地區(qū)批地和征地面積的38.02%。其中少批多征、未批先征或者征地批文已過(guò)期仍違規(guī)征收土地1.27萬(wàn)公頃；超出土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃對(duì)建設(shè)用地控制規(guī)模等違規(guī)審批征地1554.58公頃?！盎麨榱恪狈峙螆?bào)批違規(guī)征收土地708.72公頃，擅自將農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，超越農(nóng)轉(zhuǎn)用或者征地審批權(quán)限越權(quán)審批征收土地39.83公頃。

　　審計(jì)中，A省被發(fā)現(xiàn)累計(jì)填海造地8396.02公頃，其中有5344.82公頃(占63.66%)，未經(jīng)合法審批。且上述填海造地形成的建設(shè)用地沒(méi)有納入新增建設(shè)用地管理。B市則在2008年至2009年越權(quán)審批填海造地海域使用權(quán)1108.22公頃。

　　違規(guī)批地之外，用地單位的違規(guī)用地問(wèn)題也被審計(jì)所發(fā)現(xiàn)。以北方A省為例，10個(gè)市本級(jí)、39個(gè)縣、346家用地單位違規(guī)使用土地1.56萬(wàn)公頃(23.4萬(wàn)畝)。其中，255家用地單位未經(jīng)批準(zhǔn)，通過(guò)以租代征等形式非法占地1.15萬(wàn)公頃，其中耕地5206.99公頃(78104畝)；36家用地單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目容積率和其他規(guī)劃條件，或者未按土地出讓合同約定開(kāi)發(fā)建設(shè)或違規(guī)轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)，涉及土地222.85公頃，其他違規(guī)用地3827.46公頃。

　　B市在用地單位違規(guī)用地方面的問(wèn)題有，閑置兩年以上未收回土地。截至2013年年底，B市市內(nèi)三區(qū)共有土地27.19 公頃閑置滿(mǎn)兩年未收回，全部為政府拆遷等原因造成。

　　此外，B市也被審計(jì)出招拍掛設(shè)置限制性條件出讓土地。2010年11 月，B市市政府出讓面積為14.29公頃的國(guó)有建設(shè)用地公告中設(shè)置限制性出讓條件，要求競(jìng)買(mǎi)人必須在國(guó)內(nèi)已建成并持有不少于兩個(gè)大型商業(yè)中心，且每個(gè)商業(yè)中心建筑面積不少于20萬(wàn)平方米，項(xiàng)目中的10萬(wàn)平方米商業(yè)中心須整體經(jīng)營(yíng)，不得進(jìn)行分割銷(xiāo)售。

　　與審批任性形成對(duì)比的是，相關(guān)執(zhí)法卻遲遲未能實(shí)現(xiàn)。以違規(guī)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)較為突出的B市為例。2006年7月，B市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)某旅游度假開(kāi)發(fā)有限公司未經(jīng)土地行政主管部門(mén)依法批準(zhǔn)的情況下，建設(shè)高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目，違法占用土地62.42公頃。2013年4月9日，B市國(guó)土局和房管局已對(duì)該問(wèn)題做出行政處罰，并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，但由于目前該公司提起行政訴訟，行政處罰尚未執(zhí)行。

　　同樣，2009年，B市小球體育服務(wù)有限公司在無(wú)立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、審批等手續(xù)的情況下，建設(shè)高爾夫練習(xí)場(chǎng)高爾夫商務(wù)會(huì)館，違規(guī)占用林地3.23公頃。2009年3月26日，市國(guó)土局和房管局已對(duì)該事項(xiàng)做出處罰，目前該高爾夫練習(xí)場(chǎng)尚在運(yùn)營(yíng)。

　　開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)利用率低

　　一些地區(qū)土地利用粗放，建設(shè)用地存量規(guī)模較大，違規(guī)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)等老問(wèn)題，在此次審計(jì)中仍較為突出。

　　A省審計(jì)發(fā)現(xiàn)，至2013年，抽查地區(qū)設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)137個(gè)，其中國(guó)家審批設(shè)立13個(gè)，省級(jí)及以下審批設(shè)立124個(gè)。抽查34個(gè)糧食生產(chǎn)區(qū)的縣，均設(shè)有開(kāi)發(fā)區(qū)，甚至平均每個(gè)縣達(dá)到2.62個(gè)左右，設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)最多的市縣分別設(shè)有10個(gè)和7個(gè)。上述地方審批設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)中，有93個(gè)是在2007年國(guó)家重申繼續(xù)停止審批新設(shè)和擴(kuò)建地方各類(lèi)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)后違規(guī)建設(shè)的；還有15個(gè)是經(jīng)合規(guī)審批設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，采取代管、托管等方式違規(guī)擴(kuò)區(qū)13.54萬(wàn)公頃，為批準(zhǔn)面積的5.83倍。此外，審計(jì)還發(fā)現(xiàn)某高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政投資建成的廠(chǎng)房中有3.13萬(wàn)平方米閑置，占總建筑面積的17.08%。

　　再以B市為例。違規(guī)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)。2012年5月， B市市委、市政府出臺(tái)文件，決定建立B市H島經(jīng)濟(jì)區(qū)，截至2013年12月末， 經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄面積共計(jì)16124公頃；此外，開(kāi)發(fā)區(qū)違規(guī)擴(kuò)區(qū)。截至2013年12月末，B市某保稅港區(qū)管轄面積共計(jì)6572公頃，比國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)面積擴(kuò)大5400公頃，2014年4月，B市對(duì)該區(qū)的管轄區(qū)域進(jìn)行重新調(diào)整，實(shí)際管轄面積減少為3272公頃，仍大于國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)面積2100公頃；截至2013年12月末，B市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管轄面積共計(jì)6344公頃，比國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)面積擴(kuò)大5349公頃。截至2013年12月末，B市出口加工區(qū)的管轄面積共計(jì)281.8574公頃，比國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)面積擴(kuò)大1.8574公頃。

　　此外，工業(yè)企業(yè)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不夠。北方A省抽查的93家工業(yè)企業(yè)中，項(xiàng)目容積率和投資強(qiáng)度未達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的分別占比49.46%和30.11%。抽查企業(yè)中，有27家2009年至2013年還享受地方政府減免返還土地出讓收入9.12億元，占這些企業(yè)已繳納土地出讓收入的64.93%(返還比例超過(guò)80%的有9家)。

　　另一方面，建設(shè)用地存量規(guī)模較大。抽查地區(qū)建設(shè)用地“征而未供”、“供而未用”等情況比較嚴(yán)重，以北方A省為例，至2013年底，尚有存量建設(shè)用地2.36萬(wàn)公頃。

　　耕保、補(bǔ)償違規(guī)頻現(xiàn)

　　與賣(mài)地收入占比相呼應(yīng)的是，此次某些地區(qū)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的耕地保護(hù)問(wèn)題頗為突出，部分地區(qū)耕地面積“減量”頗高，土地整治項(xiàng)目效果不佳。相關(guān)制度執(zhí)行不嚴(yán)格是主要肇因。

　　仍以北方A省為例，至2013年底，抽查的34個(gè)縣耕地面積比2009年底總體減少1.38萬(wàn)公頃(合20.7萬(wàn)畝)，其中3個(gè)縣2013年耕地保有量比目標(biāo)考核量少6503.69公頃；5個(gè)縣基本農(nóng)田保護(hù)面積比目標(biāo)考核量少2063.17公頃。14個(gè)縣占用基本農(nóng)田未及時(shí)補(bǔ)劃，將工礦企業(yè)或公園綠地等建設(shè)用地劃為基本農(nóng)田等，共涉及2.11萬(wàn)公頃，占基本農(nóng)田劃定量的3.77%。

　　該省還被查出土地整治項(xiàng)目中，補(bǔ)充耕地不實(shí)。抽查的土地整治項(xiàng)目有37個(gè)在立項(xiàng)前已經(jīng)為農(nóng)民自行開(kāi)荒耕種多年，占抽查項(xiàng)目數(shù)的2.33%，涉及耕地188.72公頃；43個(gè)新增耕地項(xiàng)目共計(jì)669.53公頃，存在質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，被建設(shè)占用、種植林果或撂荒棄耕等問(wèn)題，占審計(jì)抽查項(xiàng)目數(shù)的2.61%，4個(gè)項(xiàng)目地塊坡度大于25度，或破壞生態(tài)占用林地、草地，涉及土地面積103.68公頃。

　　除耕地保護(hù)不力之外，征地拆遷政策執(zhí)行也存在不少問(wèn)題。以北方A省為例，影響和侵害群眾權(quán)益問(wèn)題資金16.96億元，涉及被征地拆遷群眾15.29萬(wàn)人。其中一市兩縣少付征地補(bǔ)償款0.82億，涉及0.42萬(wàn)人；一市五縣拖欠征地補(bǔ)償款8.26億元，涉及6.92萬(wàn)人。兩個(gè)市本級(jí)，11個(gè)縣的財(cái)政部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委員挪用征地拆遷補(bǔ)償款1.26億元；某地市本級(jí)、12個(gè)縣被征地農(nóng)民的社保資金6.62億未落實(shí)到失地農(nóng)民，涉及7.90萬(wàn)人；還有一個(gè)縣被征地拆遷群眾的安置房購(gòu)建不到位，涉及0.05萬(wàn)人。

　　而在B市，2011年至2013年，B市L區(qū)將被征地農(nóng)民社會(huì)保障金8898.12萬(wàn)元，存放于財(cái)政局專(zhuān)用賬戶(hù)，未按規(guī)定發(fā)放到20638名被征地農(nóng)民社保賬戶(hù)。

　　此外，B市還存在違規(guī)為不符合條件的土地發(fā)證的問(wèn)題。2009年3月，B市國(guó)土局在某置業(yè)有限公司未全額交清土地出讓金的情況下，與該單位簽訂變更協(xié)議，將2008年6月出讓的面積為13.87公頃的土地分三期實(shí)施，逐期辦理《房地產(chǎn)權(quán)證》；2009年6月，B市國(guó)土局與一房地產(chǎn)發(fā)展有限公司簽訂變更協(xié)議，將2008年1月出讓的面積為10.71公頃的土地分成三期實(shí)施，逐期辦理《房地產(chǎn)權(quán)證》。

　　與此同時(shí)，違規(guī)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)依舊屢禁不止。以北方A省為例，至2013年9月底，該省共有高爾夫球場(chǎng)43家，共占地3196.11公頃，15家是2004年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文明令暫停建設(shè)后至2011年建成；9家是2011年國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)再次發(fā)文清理整頓后建成；有31家存在違法占地問(wèn)題，占72%，共計(jì)占地2252.29公頃，其中耕地372.52公頃，林地園地和草地等638.54公頃。

　　相關(guān)鏈接

　　據(jù)2014年媒體報(bào)道，有國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士稱(chēng)，截至2014年6月底，84個(gè)重點(diǎn)城市土地抵押貸款融資總額已經(jīng)達(dá)到8.7萬(wàn)億元，其中也包括企業(yè)抵押融資，但政府城投、建投等融資平臺(tái)占絕大部分。

　　近年來(lái)，地方政府土地抵押融資規(guī)模迅速擴(kuò)張，據(jù)2010~2013年《國(guó)土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)，截至2013年底，我國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為40.39萬(wàn)公頃，抵押貸款總額7.76萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)15.8%和30.4%。而在2010年末，84城處于抵押狀態(tài)的土地共有12.94萬(wàn)宗，抵押面積25.82萬(wàn)公頃，抵押貸款3.53萬(wàn)億元。2010年至2013年，抵押土地凈增面積和抵押貸款凈增額持續(xù)增長(zhǎng)。

　　財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行[微博]、銀監(jiān)會(huì)四部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》中明確指出：“地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源?！?/p>