中國清理稅收計劃大反轉(zhuǎn)

　　杜濤 常博

　　同樣是關(guān)乎稅收優(yōu)惠，半年之內(nèi)，主管部門的口徑從“62號文”切換到“25號文”，這令吳鵬乍驚又喜。

　　吳鵬是一家房地產(chǎn)公司的財務(wù)總監(jiān)，當(dāng)他第一眼看到“25號文”時，一臉興奮?！耙勒者@個文，我們不僅可以把去年到現(xiàn)在的退稅要回來，更重要的是，以前的稅收優(yōu)惠政策都顯性化、陽光化了。”吳鵬說。

　　他所說的“25號文”，是指2015年5月11日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》。而與之對應(yīng)的“62號文”，則是半年前發(fā)出的另一份通知，這份文件叫《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，發(fā)布于2014年12月10日。

　　從名稱就可以看出差別，新文件已經(jīng)悄然抹去了“清理”二字。而吳鵬覺得，新文件字字含金。

　　“25號文”的核心內(nèi)容是，國家統(tǒng)一制定的稅收等優(yōu)惠政策，要逐項落實到位。其中，各地區(qū)、各部門已經(jīng)出臺的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行；與此同時，各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效，對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。

　　在敏感的政商兩界看來，這意味著清理稅收優(yōu)惠政策，放緩了。

　　清理稅收優(yōu)惠政策，曾經(jīng)是財政部部長樓繼偉劃定的財稅體制改革中的重要一項，旨在建立一個科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅制。而這也是《深化財稅體制改革總體方案》對稅收制度改革的具體要求之一。2014年6月30日，中共中央政治局審議通過了這些方案，并明確了新一輪財稅體制改革的時間表：在2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。

　　在這個大背景下，時間相當(dāng)緊迫，“62號文”就在當(dāng)年年底緊鑼密鼓地出臺了。清理各地沒有法規(guī)依據(jù)的稅收優(yōu)惠，制定各種稅收優(yōu)惠的退出期限，是其核心內(nèi)容。

　　財政部門已經(jīng)為此奮戰(zhàn)了近半年，至今工作顯然仍在層層加碼。

　　一位東部沿海省份的財政廳人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，上個月，因為人手不夠，省財政廳還把各市縣財政局里負(fù)責(zé)相關(guān)工作的人員，將近20多人，專門拉到省會城市的一間大廈里封閉起來，集中清理他們自己上報來的稅收優(yōu)惠政策。

　　到了5月，風(fēng)云突變。

　　從清理到緩行

　　事實上，早在今年4月，“62號文”就被口頭通知暫停執(zhí)行了。

　　這個結(jié)果在今年3月的全國“兩會”上，就已有征兆。

　　當(dāng)時，一位來自西部省份的人大代表、省部級官員對來團(tuán)參與分組討論的國務(wù)院高層抱怨稱，因為清理稅收優(yōu)惠政策的“一刀切”，近1萬億元的項目基本都在那里放著。

　　“早先投資5億元以上的項目，正在實施還沒論證的有410個，涉及到資金6600多億元；已經(jīng)簽約還沒實施的有290個，涉及投資3000多億元?！边@位官員說，這些投資項目因為涉及到去年出臺的“清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策”文件，到現(xiàn)在都無法落實。

　　一位參與了分組討論的知情人士向經(jīng)濟(jì)觀察報透露，當(dāng)時國務(wù)院要求會后要就這個問題，立刻與財政部門進(jìn)行對接，而來自高層的表態(tài)是“要正確理解‘清理稅收等優(yōu)惠政策’這個文件”。

　　國務(wù)院當(dāng)時所說的“這個文件”，就是“62號文”。而它對地方政府的投資項目最有殺傷力的一點就是，限期清理稅收優(yōu)惠。

　　文件規(guī)定，違反法律法規(guī)的各類稅收優(yōu)惠政策一律停止執(zhí)行；沒有法律法規(guī)障礙且具有推廣價值的，盡快在全國范圍內(nèi)實施；有明確時限的到期停止執(zhí)行，未明確時限的設(shè)定政策終結(jié)時間點。

　　上述知情人士稱，國務(wù)院所說的“正確理解”，其實也很清楚，“首先優(yōu)惠政策是有的，特別是對設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，而要清理的是指那些不合法的、不合理的、形成惡性競爭、不正當(dāng)競爭的一些所謂的優(yōu)惠政策”。

　　上述人士說，客觀地說，“62號文”對地方政府還是具有一定威懾力的?；旧闲潞炗喌捻椖亢贤?，不再帶有各種優(yōu)惠、返還。

　　但究竟哪些是不合法、不合理的優(yōu)惠政策？由誰來認(rèn)定這些政策的性質(zhì)？這成了一個問題。

　　地方政府和財政部當(dāng)然都希望由自己來認(rèn)定這些政策，其結(jié)果可想而知。在很多財稅人士看來，當(dāng)時對于62號文，地方政府采取了雖不抵抗、但卻觀望的態(tài)度。

　　“各省財政廳對于62號文的落實，主要是將下面每個市縣的稅收優(yōu)惠政策全部摸清上報，但是在執(zhí)行層面，省級財政部門并沒有給市縣區(qū)很大的壓力，市縣基層采取的是將文件懸在空中?！鄙鲜鰱|部沿海省份財政廳人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。

　　財政部顯然希望更進(jìn)一步。今年3月下旬，財政部發(fā)文要求各省嚴(yán)格按照規(guī)定報送稅收等優(yōu)惠政策專項清理情況報告，并稱各地區(qū)的報送情況，“將納入2015年地方財政管理績效綜合評價體系，作為重要評價因素”。于是，不少地方財政廳緊急加派人手，開始集中匯總和清理下面市縣報上來的稅收優(yōu)惠政策。

　　然而，這種狀態(tài)持續(xù)了不到一個月，“62號文”就被口頭通知暫停執(zhí)行了。接下來，便是“25號文”的出臺。

　　福音？

　　“25號文”對于吳鵬所在的這一類公司來說，的確是個福音。

　　“現(xiàn)在開發(fā)區(qū)還欠著我們大約接近1000萬的返還?！眳蛆i說，作為招商引資過去的企業(yè)，當(dāng)?shù)卣兄Z了相當(dāng)于“先征后返”的財政扶持，即企業(yè)所得稅返還5%，營業(yè)稅地方自留部分返還20%，土地增值稅返還20%。

　　就房地產(chǎn)來說，營業(yè)稅、所得稅、土增稅是三項大稅。吳鵬解釋說，其中，土地增值稅好的企業(yè)能返到25%左右，而營業(yè)稅地方留成部分，返還20%也是很可觀的。

　　“但是這個執(zhí)行到去年為止就不行了，‘62號文’出來時，審計署正在對土地財政進(jìn)行審計，發(fā)現(xiàn)很多地方是用土地財政而不是稅款返的，當(dāng)時開發(fā)區(qū)就不敢做這事了?！眳蛆i告訴經(jīng)濟(jì)觀察報?！?5號文”出來之后，吳鵬已經(jīng)在和當(dāng)?shù)刎敹惒块T協(xié)調(diào)，他現(xiàn)在特別擔(dān)心的是政府的信用問題，“我們已經(jīng)簽了合同，等執(zhí)行完，以后能不能做再說，對企業(yè)來說是好的?！?/p>

　　同樣興奮的還有天津某開發(fā)區(qū)的招商人員張楊。今年年初他還在為企業(yè)整天跑來跑去，要求兌現(xiàn)稅收補(bǔ)貼而發(fā)愁，因為“62號文”把以前招商引資的路徑全部堵住了。如今，“25號文”又把這些路徑放開了。“清理稅收優(yōu)惠后，地方政府不敢兌現(xiàn)那些補(bǔ)貼了，但在企業(yè)眼里，這就是違約?！睆垞P表示，這種違約的性質(zhì)，可能不僅是停留在地方政府層面。因此，對于“25號文”的出臺，他舉雙手表示贊同。

　　張揚說，原先地方怎么吸引企業(yè)？除了企業(yè)自身落戶的需求，地價、稅收可以看做一個有吸引力的方面，而“62號文”出來后，開發(fā)區(qū)開了好幾次會，都在商議稅收優(yōu)惠取消了之后，怎么吸引企業(yè)，“已經(jīng)快沒招了”。

　　在這位園區(qū)招商人員看來，“62文”的初衷是好的，也有道理，防止了各地園區(qū)的惡性競爭。但他表達(dá)了一個觀點，如果返稅是合理的，那么這個稅收設(shè)置就是不合理的，“交了10塊，可以返5塊，說明多余的5塊稅收設(shè)計的不合理”。

　　擔(dān)憂

　　不過，郁悶的是已經(jīng)為“清理稅收優(yōu)惠政策”一事奮戰(zhàn)了幾個月的地方財政部門。前幾個月還在清理上報各地的優(yōu)惠政策，現(xiàn)在又不清理了。一個省級財政廳人士沒想到會是這樣的結(jié)果。

　　實際上，這份被企業(yè)看做是“救星”的“25號文”只有短短五條。前三條是核心內(nèi)容，包括“國家統(tǒng)一制定的稅收等優(yōu)惠政策，要逐項落實到位”，“各地區(qū)、各部門已經(jīng)出臺的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行”，以及“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往?！?/p>

　　上述省級財政廳人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，這三條基本就是把以前的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了一個“合法化”，以前享受的以后還可以享受，以前沒有上臺面的，擺在了桌面上，擺在了陽光下。

　　這意味著，稅收優(yōu)惠放寬了制定的門檻，地方的自由裁量權(quán)或者說自主權(quán)越來越高，稅務(wù)部門和企業(yè)之間在稅款入庫方面，有了一個溝通或者協(xié)商的空間。

　　而第四條規(guī)定，各地區(qū)、各部門今后制定出臺新的優(yōu)惠政策，除法律、行政法規(guī)已有規(guī)定事項外，涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入的，應(yīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行；其他由地方政府和相關(guān)部門批準(zhǔn)后執(zhí)行，其中安排支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤。

　　“這意味著，地方政府在對企業(yè)實行先征后返的規(guī)定，沒有原來‘62號文’那么嚴(yán)格，就是回到了以前。”上述財稅人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。

　　而第五條則寫著，“62號文”規(guī)定的專項清理工作，待今后另行部署后再進(jìn)行。上述財政廳人士則擔(dān)心，暫停之后再啟動，就比較困難了。

　　上述參與全國“兩會”分組討論的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，就目前而言，出臺“25號文”是對宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的一種妥協(xié)，主要原因是受經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢頭堪憂，而且清理稅收優(yōu)惠又跟地方政府的信用問題交織在了一起。

　　壓力之下

　　中稅網(wǎng)稅務(wù)師事務(wù)所總裁王冬生認(rèn)為，“62號文”的重要性是不言而喻的，但在目前的經(jīng)濟(jì)情況下，“25號文”有一定的積極作用，是一種變通，通過25號文之間達(dá)成一種變相的“減稅”刺激經(jīng)濟(jì)。

　　畢竟，剛剛過去的第一季度，中國宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不樂觀。

　　4月份經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表明，中國的外需改善空間有限，內(nèi)需下行壓力更大。固定資產(chǎn)投資增速降至12%，比1-3月回落1.5個百分點，同比回落5.3個百分點。更為令人擔(dān)憂的是第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、東中西部增速全面回落。

　　中信建投宏觀債券研究團(tuán)隊首席分析師黃文濤認(rèn)為，從三大主力板塊來看，制造業(yè)處于去產(chǎn)能階段，在產(chǎn)能過剩的大背景下，制造業(yè)投資依然處于減速區(qū)間。就全國而言，房地產(chǎn)去庫存壓力依然較大，雖然一二線城市銷售數(shù)據(jù)回暖，但房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積同比下降32.7%，降幅比1-3月份擴(kuò)大0.3個百分點，預(yù)示未來房地產(chǎn)投資速度很難企穩(wěn)?；A(chǔ)設(shè)施投資扮演穩(wěn)增長主力軍的作用，同比增長20.4%，但增速比1-3月份回落2.7個百分點。

　　而地方項目投資增長12.2%，環(huán)比增速回落1.3個百分點，同比回落5.6個百分點。這應(yīng)是源于地方財力困境與融資約束。更重要的是，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式在逐漸改變。地方政府不再以GDP論英雄，節(jié)能環(huán)保壓力較大，同時面臨財力約束和融資困境。

　　不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)心，如果沒有強(qiáng)有力的政策安排，固定資產(chǎn)投資速度較難企穩(wěn)。未來幾個月中國經(jīng)濟(jì)的下行壓力依然較大。包括國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦在內(nèi)的不少學(xué)者預(yù)計，二季度和三季度的GDP增速將低于一季度，可能降至6.8-6.9%甚至更低。

　　而要穩(wěn)增長，地方招商引資的熱情顯然還是需要一定的激勵，這也反映在財政收入上。在剛剛過去的4月份，地方本級一般公共預(yù)算收入7217億元，增長8.2%，同口徑增長2.1%，雖然中央收入有所增長，中央一般公共預(yù)算收入6285億元，增長8.1%，但是中央增長是因為非稅收入中部分金融機(jī)構(gòu)當(dāng)月上繳利潤增加；中央非稅收入377億元，增長69.5%。

　　在這種情況下，“25號文”的出臺意味深長。一位省級財政廳人士稱，“25號文”與“62號文”背后，是中國在面對經(jīng)濟(jì)下行壓力時，為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的讓步。

　　2015年5月11日“25號文”的出臺，意味著中央再次為穩(wěn)增長而將更多的主動權(quán)交給地方政府。一位在今年兩會期間參與了關(guān)于清理稅收優(yōu)惠政策分組討論的知情人士說，“高層認(rèn)為，這個問題根據(jù)原則主要應(yīng)由地方來把握，尤其是西部地區(qū)的政府，自己是有鑒別能力和把控能力的。”

　　不過，一位不愿意署名的人士告訴記者，“25號文”的出臺對于未來經(jīng)濟(jì)的刺激力還有待觀察，文件只是影響了存量，也就是在各地之間的原來的量的分配，對于局部的經(jīng)濟(jì)有一定的促進(jìn)作用。