中國(guó)歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美，這一點(diǎn)值得我們的注意。

(相關(guān)資料圖)

漢代的地方政府，共分兩級(jí)：即郡與縣。中國(guó)歷史上的地方政府以縣為基本單位，直到現(xiàn)在還沒(méi)有變。漢時(shí)縣的上面是郡，郡縣數(shù)當(dāng)然也隨時(shí)有變動(dòng)。

大體說(shuō)，漢代有一百多個(gè)郡，一個(gè)郡管轄十個(gè)到二十個(gè)縣。大概漢代縣數(shù)，總數(shù)在一千一百到一千四百之間變動(dòng)。若以當(dāng)代相比，今天的地方行政區(qū)域，最高為省。一省之大，等于西方一國(guó)，或者還大過(guò)他們的一國(guó)?，F(xiàn)在一省所轄縣，有六七十個(gè)以至一二百個(gè)，實(shí)在太多了，省上直接管不過(guò)來(lái)，迫不得已，又把地區(qū)專署“化虛為實(shí)”，改成管理縣級(jí)單位的地級(jí)市，活生生多出幾百套機(jī)構(gòu)人馬。

就行政區(qū)域之劃分而論，漢制兩級(jí)地方政府值得稱道。漢代郡長(zhǎng)官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過(guò)九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。

漢代官級(jí)分得少，升轉(zhuǎn)極靈活，這里面就有個(gè)好處，郡太守調(diào)到中央可以做九卿，再進(jìn)一級(jí)就可當(dāng)三公，九卿放出來(lái)也做郡太守。九卿放出來(lái)當(dāng)太守，并不是降級(jí)。地方二千石來(lái)做中二千石，也不是升級(jí)，名義上還是差不多。

當(dāng)時(shí)全國(guó)一百多個(gè)郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此雖是中央政府大一統(tǒng)的局面，雖是地方行政區(qū)域劃分得比較小，卻不感覺(jué)得這個(gè)中央政府高高在上，民眾與政府之間有歸屬感，對(duì)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)大有好處。

當(dāng)時(shí)，一郡的機(jī)構(gòu)如同一具體而微的中央政府，郡太守之設(shè)官分職亦模擬中央政府之丞相府。一郡之軍政財(cái)大權(quán)，操于太守一人之手，由太守直接向丞相負(fù)責(zé)。太守專政一方，權(quán)力極大，因此太守是否德才兼?zhèn)洌P(guān)系最大，西漢的中興令主孝宣皇帝曾有“與朕共治天下者，其為良二千石乎”之言。

漢制太守人選須由丞相擇人推薦，再由天子考察之后任命。太守初次上任之前，須由天子召見(jiàn)，入殿受策。也就是和天子丞相談話，確定治理地方的原則。

太守專治一郡，每郡每年要向中央上計(jì)簿，計(jì)簿就是各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表冊(cè)，也就是地方的行政成績(jī)。一切財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、教育、刑事、民事、盜賊等等涉及到國(guó)計(jì)民生的事項(xiàng)，每年有一個(gè)簿子，分項(xiàng)分類，在九十月間呈報(bào)到中央，這叫做上計(jì)。所以郡太守與中央政府之間維持密切聯(lián)絡(luò)，所謂“堂陛之間不甚闊絕也”。

漢朝的縣組織嚴(yán)密，由上至下，縣-鄉(xiāng)-亭-里，一竿子到底，動(dòng)員能力極強(qiáng)。

縣內(nèi)最小社會(huì)細(xì)胞為里——人民聚居的村落，有里正。十里曰亭，亭有長(zhǎng)。凡民年五十六以上無(wú)役歸田里者，斯可為亭長(zhǎng)，是一亭內(nèi)的領(lǐng)袖。亭長(zhǎng)辦公處設(shè)有亭卒二人，其一專司亭辦公處內(nèi)之雜事，如司管鑰啟閉門戶等，曰“亭父”；另一亭卒主維持治安緝捕盜賊者，曰“求盜”。亭長(zhǎng)有權(quán)，可持“三尺板”(委任狀)捕盜。亭內(nèi)設(shè)有"五兵’，由亭長(zhǎng)于農(nóng)暇時(shí)課人民習(xí)武事。亭內(nèi)附設(shè)有“公舍”。凡政府官員過(guò)境之徭役等事，由亭長(zhǎng)辦理。故亭之制度實(shí)為漢代地方社會(huì)組織之最小單位，亭長(zhǎng)負(fù)有維持一亭社會(huì)福利的實(shí)際責(zé)任。

十亭曰鄉(xiāng)。鄉(xiāng)民中舉年高德詔能率民為善者一人為鄉(xiāng)“三老”，職掌一鄉(xiāng)之教化。另舉鄉(xiāng)“嗇夫”一人，掌聽(tīng)訟事，收賦稅。另舉鄉(xiāng)“游徼”一人，習(xí)人民以五兵，并主徼巡防盜賊，專司捕盜。三者中，三老地位最高，是精神領(lǐng)袖，嗇夫?qū)嶋H管事，可以看做鄉(xiāng)長(zhǎng)，游徼實(shí)力最強(qiáng)，手下人馬多，相當(dāng)于派出所長(zhǎng)。他們都由鄉(xiāng)民推舉年高德劭者擔(dān)任，非政府任命，曰“鄉(xiāng)官”。

真正之地方政治單位則為縣，有萬(wàn)戶以上之大縣長(zhǎng)官曰縣令，不足萬(wàn)戶者曰縣長(zhǎng)?？h令的級(jí)別自千石至六百石，縣長(zhǎng)的級(jí)別則自五百石至三百石。是為政府命官。屬官有丞、尉各一人，其級(jí)別由四百石至二百石不等。丞司文事，尉任武職，統(tǒng)屬于縣令長(zhǎng)。

此外，按縣中戶口之多寡，推舉民眾中年高德劭者，自鄉(xiāng)三老中選出縣三老，及孝悌、力田常員若干人。所謂：孝悌明天下之大順也；力田為生民之本；三老眾民之師也。換句話說(shuō)，就是選縣中年高德劭負(fù)有物望者，參議縣政。

可以看出，漢時(shí)的縣級(jí)行政與今天有不少類似之處。

說(shuō)到中央與地方的關(guān)系，除了上計(jì)以外，中央還會(huì)特派專員到地方來(lái)調(diào)查，叫刺史。全國(guó)分為十三個(gè)調(diào)查區(qū)，每一區(qū)派一個(gè)刺史，平均每一刺史的調(diào)查區(qū)域，不會(huì)超過(guò)九個(gè)郡。

因?yàn)橐豢さ能娬?cái)大權(quán)，都操于太守一人之手，所以地方政治的優(yōu)劣都賴乎太守一人，一郡治亂之責(zé)，也由太守一人是問(wèn)矣。所以刺史監(jiān)察地方，實(shí)際只專察太守一人。

刺史他的調(diào)查項(xiàng)目也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察，六條以外，也就不多管。是哪六條呢？

一條：強(qiáng)宗豪右，出宅逾制以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡；

二條：二千石不奉詔書，遵承典制，背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚眾為奸；

三條：二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人。怒則任情，喜則淫貪煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾。山崩石裂，妖祥訛言。

四條：二千石選署不平，茍阿所愛(ài)。蔽賢寵頑；

五條：二千石子弟，恃恬榮勢(shì)，請(qǐng)托為監(jiān)；

六條：二千石遠(yuǎn)公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損正今。

觀此六條所定，即為專察太守，六條以外不舉。地方實(shí)際行政責(zé)任，還是由太守負(fù)責(zé)。刺史如越俎代庖，超出六條范圍，往往得罪，故刺史只需要集中注意力監(jiān)察太守，而沒(méi)有干預(yù)地方政治的弊端。

而且刺史權(quán)力雖重，但官階低，秩不過(guò)六百石。以六百石之小官而專以彈劾二千石之封疆大吏為事，則其行使職權(quán)時(shí)必然兢兢業(yè)業(yè)，不致有刺舉不實(shí)之處。惟其官小，所以敢說(shuō)敢講，無(wú)所避忌。

正因?yàn)榇淌饭匐A低，而且專打老虎不捕蒼蠅，所以刺史既有其自尊心，也可啟發(fā)犧牲精神，能做到遇事不逃避，不塞責(zé)。所以漢代中央對(duì)地方官吏的政績(jī)考察，基本上全憑刺史的報(bào)告作為判斷依據(jù)。

以上對(duì)漢代的制度做了一個(gè)簡(jiǎn)單的介紹，但制度是死的，人是活的，這套制度究竟運(yùn)行的怎么樣呢？······（未完待續(xù)）

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