完善制度促進治理看實踐丨武漢專項整治工程建設領域腐敗和不正之風

推動健全管人管權管工程的長效機制

中央紀委國家監(jiān)委網站 劉一霖 通訊員 譚德磊

(相關資料圖)

黨的二十大報告指出，要深化整治權力集中、資金密集、資源富集領域的腐敗。二十屆中央紀委二次全會對堅決清理風險隱患大的行業(yè)性、系統(tǒng)性、地域性腐敗作出部署，要求完善防治腐敗滋生蔓延的體制機制，健全行業(yè)部門內部監(jiān)管體系，強化對政策制定、決策程序、審批監(jiān)管等關鍵權力的制約和監(jiān)督，減少權力對微觀經濟活動的不當干預。

去年10月以來，根據湖北省委部署和省紀委監(jiān)委要求，武漢市啟動工程建設領域腐敗和作風問題專項整治，重點整治政府和國有企業(yè)投資的房屋市政、交通水利、教育醫(yī)療、農田建設等工程項目中的腐敗和作風問題，深入查找相關行業(yè)領域政治生態(tài)、管理制度及監(jiān)管機制等方面的短板弱項，督促行業(yè)主管部門抓住工程建設領域關鍵環(huán)節(jié)加強制度機制建設，嚴格職責權限，規(guī)范工作程序，堵塞制度漏洞。

深入剖析溯源，為縱深推進專項整治提供靶向

隨著經濟持續(xù)發(fā)展和城市化進程日益加快，各類工程建設項目規(guī)模和范圍不斷擴展。為在市場競爭中牟取更大利益，一些不法分子鋌而走險，通過各種手段進行拉攏腐蝕，有的黨員干部和公職人員利用職務便利以權謀私，工程建設領域成為反腐敗斗爭的重點之一。

“2022年，武漢市實施基礎設施建設和社會民生發(fā)展三年行動，今年又實施‘項目投資攻堅’行動，市級重大項目達430個。這么大量的資金投入和大規(guī)模的工程建設，如果缺乏有效的預防和監(jiān)管，很可能出現工程質量問題以及腐敗和作風問題?！蔽錆h市紀委監(jiān)委有關負責人告訴記者，在此背景下，推進工程建設領域腐敗和作風問題專項整治意義重大。

專項整治必須沖著問題去。該領域違紀違法問題涉及哪些環(huán)節(jié)？有哪些表現？深層次根源是什么？為了弄清楚這些問題，武漢市紀委監(jiān)委對2020年至2022年期間立案查處的涉及工程建設領域違紀違法案件進行“大起底”，深入分析研判，為縱深推進專項整治提供靶向。

“從查處情況來看，工程建設領域違紀違法案件往往具有發(fā)案環(huán)節(jié)多、涉案主體多、涉案金額大的特點，且越來越趨于隱蔽化和迂回化，在房地產開發(fā)、市政工程、交通水利等多個領域及項目決策、立項、招投標、施工、驗收等全過程各環(huán)節(jié)，均存在廉潔風險點?！蔽錆h市紀委監(jiān)委有關負責人告訴記者。

究其原因，該領域權力相對集中是一個重要方面。記者了解到，工程建設特別是大型重點工程，關鍵性決策權高度集中于主管機關、相關企事業(yè)單位中的少數部門，一些主管部門既當“裁判員”，又當“運動員”，容易形成權力壁壘。以工程建設項目行政審批中的“控制性規(guī)劃調整”為例，控規(guī)調整目前大多在規(guī)劃系統(tǒng)內部循環(huán)，有的項目往往某個處室就能決定，審批過程中存在著一定的權力尋租空間。在項目實施過程中，尤其是財政出資項目，多由具備政府背景的平臺公司運作實施，平臺公司的關鍵部門以及重要崗位人員對于項目實施往往能一錘定音，暗藏著巨大的廉潔風險。

運作機制不健全是工程建設領域腐敗問題易發(fā)多發(fā)的另一個重要因素?！肮こ探ㄔO項目特別是財政出資項目，相關招投標制度已實施多年，各參與主體均已深諳其中的‘游戲規(guī)則’，特別是在平臺公司運作實施的情況下，投標方和招標代理機構往往能迅速鎖定其中的‘重點環(huán)節(jié)’和‘關鍵人物’，集中‘火力’突破，有的‘圍獵’項目建設方領導干部、有的拉攏招標代理、有的合伙串通圍標?！蔽錆h市紀委監(jiān)委辦案人員告訴記者。

監(jiān)管乏力也是一個重要原因。工程建設領域的項目立項、專業(yè)論證、招投標實施等工作，具有較強的專業(yè)性，對監(jiān)督管理的能力和水平要求高，僅通過常規(guī)監(jiān)督方式難以及時發(fā)現其中存在的問題?！耙哉型稑吮O(jiān)管為例，政府招投標機構只進行過程監(jiān)督和備案，相關各方的場外私下交易等不法勾當很難進入相關監(jiān)管部門的視野。同時，由于相關行業(yè)主管部門的多頭管理，許多工程項目的招標涉及多個監(jiān)管部門，難以形成統(tǒng)一有效的監(jiān)督管理?！蔽錆h市紀委監(jiān)委第三監(jiān)督檢查室負責人說。

深度分析研判，為縱深推進專項整治提供了有力支撐。去年10月，工程建設領域專項整治工作在武漢拉開序幕。

強化懲治震懾，不放過任何一條問題線索

近日，武漢經開區(qū)紀檢監(jiān)察工委向轄區(qū)各單位通報了3起工程建設領域違紀違法典型案例，這是武漢市紀檢監(jiān)察機關重拳出擊、劍指工程建設領域腐敗和作風問題的一個縮影。

“有案必查，不放過任何一條問題線索，充分發(fā)揮案件查辦的震懾作用，為深入推動專項整治工作提供有力‘抓手’和‘支點’?！蔽錆h市紀委監(jiān)委主要負責同志表示。

武漢市紀委監(jiān)委成立專項整治領導小組，由武漢市紀委監(jiān)委第三監(jiān)督檢查室統(tǒng)籌日常工作，成立派駐市城建局、市房管局、市規(guī)劃局、市交通運輸局紀檢監(jiān)察組4個監(jiān)督工作專班。今年4月，專項整治工作在全省統(tǒng)一部署后，武漢市進一步優(yōu)化調整，增設由派駐市政府機關、市公安局以及市農業(yè)農村局紀檢監(jiān)察組負責的招投標、農田建設2個監(jiān)督工作專班，增補派駐市中級人民法院、市人民檢察院紀檢監(jiān)察組等充實專班力量，形成“1+6+N”監(jiān)督工作架構。

為快速、精準發(fā)現問題，武漢市各級紀檢監(jiān)察機關對2020年以來涉及工程建設領域的問題線索進行大起底，并督促行業(yè)主管部門重點對2020年以來政府投資的重大工程項目進行全覆蓋、拉網式排查，集中力量發(fā)現問題線索。截至目前，全市共督促相關部門梳理排查相關領域問題7824個。

主動出擊，抓重點突破。武漢市紀委監(jiān)委將深挖串通投標案背后的黨員干部違紀違法問題作為突破重點，今年3月，第三監(jiān)督檢查室聯(lián)合派駐市公安局紀檢監(jiān)察組，前往市公安局各經偵支隊了解13起串通投標案件偵辦情況，梳理案件中可能存在的黨員干部違紀違法問題線索，通過查閱案卷材料、溝通會商等方式，發(fā)現違紀違法問題線索13條，涉及黨員干部和公職人員11名，均根據涉案人員干部管理權限移送至相關區(qū)紀委監(jiān)委進一步辦理，并由市紀委監(jiān)委對口聯(lián)系監(jiān)督檢查室進行指導督辦。

“面”上推動，督促開展專項行動。針對工程建設領域招投標環(huán)節(jié)問題多發(fā)高發(fā)的情況，武漢市紀委監(jiān)委督促市公共資源交易監(jiān)管局開展工程建設招投標領域專項整治，梳理排查交易項目，發(fā)現問題1020個，堅持邊查邊改，截至目前已完成整改963個，查處各類招投標案件27件；督促市公安局開展打擊整治工程建設領域串通投標等違法犯罪專項行動，偵破案件23起，抓獲犯罪嫌疑人63人，打掉犯罪團伙9個。

同時，注重協(xié)調督導，進一步凝聚行業(yè)主管部門監(jiān)督合力?！皩ｍ椪我詠?，我們組織召開5次協(xié)調督導推進會，推動各行業(yè)主管部門與紀檢監(jiān)察機關建立信息互通、研判會商、線索互移工作機制，促進相關單位明確移送標準，暢通移送渠道，及時移送問題線索。”武漢市紀委監(jiān)委有關負責人告訴記者，截至目前，各相關單位在自查梳理問題的基礎上，移交相關問題線索219條，其中向紀檢監(jiān)察機關移送122條，向公安機關移送83條，大大提升了發(fā)現問題的精準度和問題線索成案率。

比如，今年3月，江岸區(qū)審計局向區(qū)建設局移送了兩個社區(qū)衛(wèi)生服務中心建設項目存在部分參建單位選取不規(guī)范的問題線索。經調查，其中一個項目被拆分后，分別采用政府采購和內部采購方式確定了7家施工單位，與項目可行性研究報告批復中公開招標的核準意見不符。另一個項目在招標過程中，建設單位發(fā)現工程存在設計漏項，但未將漏項補充納入招標范圍，而是單獨自行采購。這兩個項目均違反了招標投標法，涉嫌規(guī)避招標。目前，相關問題線索已移交至區(qū)紀委監(jiān)委，作進一步調查處理。

據了解，專項整治開展以來，武漢市立案查處工程建設領域腐敗和作風問題274件，留置30人，黨紀政務處分189人，移送司法機關31人。

織牢織密制度籠子，邊查邊改提升治理效能

“要從根本上遏制工程建設領域的違紀違法行為，必須堅持懲治、預防‘兩手抓’?！蔽錆h市紀委監(jiān)委專項整治領導小組有關負責人表示，在專項整治工作中，武漢市紀檢監(jiān)察機關對自查起底問題和案件查辦情況進行集中梳理、精準研判，深入查找權力運行和內控管理等方面癥結，督促相關職能部門實施制度動態(tài)更新和配套工作流程再造。

招投標是工程建設領域問題頻發(fā)的環(huán)節(jié)。據了解，武漢市自實行全流程電子化招標投標以來，通過電子輔助評標系統(tǒng)檢索比對，發(fā)現同一招標項目的不同投標人因電子投標文件“特征碼”一致而導致的異常投標行為時有發(fā)生。

“電子投標文件‘特征碼’，就是投標人在使用‘投標文件制作工具’編制電子投標文件時，所產生的記錄制作投標文件電腦信息和文件編制信息唯一性的一組‘特征碼’。綜合監(jiān)管部門通過招投標交易系統(tǒng)后臺比對‘特征碼’，一旦發(fā)現異常情況，就必須依規(guī)依法做出處理?！蔽錆h市公共資源交易監(jiān)管局公共資源交易指導協(xié)調處負責人告訴記者，然而在實踐中，對“特征碼”一致異常投標行為的判斷和處理標準不一，存在隨意性，有的被否決投標，有的未被否決，未被否決的投標人還有中標現象，這讓投標人看到了“可乘之機”，腐敗和作風問題潛滋暗長。

為了最大限度壓縮權力尋租空間，武漢市紀委監(jiān)委督促市公共資源交易監(jiān)管局制定《武漢市建設工程電子投標文件“特征碼”一致異常投標行為處理指南》《關于進一步加強對工程建設招投標項目招標人代表規(guī)范管理的通知》等文件，加強對行政監(jiān)督部門、綜合監(jiān)管機構、公共資源交易平臺運行服務機構和評標專家在處理“特征碼”一致現象時的工作指導，明確不同投標人只要存在“特征碼”一致異常投標情形時，即被認定存在串通行為，并根據情節(jié)輕重和危害后果程度，規(guī)定不同的處理方式，強化招標人的主體責任，規(guī)范評標專家履職行為，從源頭上堵塞圍標串標風險漏洞。

財政資金監(jiān)管是工程建設領域另一個問題多發(fā)點。2022年11月，江夏區(qū)紀委監(jiān)委查處了烏龍泉街道新農村黨支部原書記李某某套取國家農田水利建設工程和其他扶持資金，收入不入賬、坐收坐支等問題，李某某及相關責任人員均受到處理。

“我們在調查中發(fā)現，烏龍泉街道缺乏對轄區(qū)村級項目及農村集體‘三資’的有效監(jiān)管，未發(fā)現該村私設‘小金庫’，將項目資金用于村集體賬外開支，區(qū)財政局也未嚴格履行財政項目資金審批程序及監(jiān)管要求，在審批過程中未認真核實工程真實性及工程量大小，在部分項目驗收過程中‘走過場’，導致新農村通過虛報工程量、同一項目重復申報等方式套取資金?！苯膮^(qū)紀委監(jiān)委辦案人員介紹。

針對該案反映出的財政資金監(jiān)管不到位等問題，江夏區(qū)紀委監(jiān)委向區(qū)財政局制發(fā)紀檢監(jiān)察建議書，督促區(qū)財政局修改完善《財政資金審批撥付內部操作規(guī)程》，其中包含基層財政所（辦）資金審批流程、農業(yè)科資金審批流程等涉及財政所、各業(yè)務科室的23項資金審批流程，進一步完善了財政資金的撥付、使用、監(jiān)管制度，有效促進了全區(qū)財政管理規(guī)范化運行。

專項整治開展以來，通過全方位深層次剖析工程建設領域的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，武漢市紀檢監(jiān)察機關制發(fā)紀檢監(jiān)察建議書96份，督促相關職能部門完善制度。目前，市、區(qū)兩級建章立制共677項，健全靠制度管人管權管工程的長效機制，從源頭上推動工程建設領域監(jiān)管能力提升。

聲音

武漢市紀委監(jiān)委圍繞政府和國有企業(yè)投資的工程項目開展腐敗和作風問題專項整治，通過對近年來查辦的案件進行“大起底”，追根溯源問題產生的政治生態(tài)、管理制度及監(jiān)管機制的短板弱項，全方位深層次剖析其中的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，為縱深推進專項整治提供精準靶向。同時，抓住關鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮案件查辦的震懾作用，在邊查邊改中堵塞制度漏洞，嚴格職責權限，規(guī)范工作程序，凝聚監(jiān)督合力，織牢織密制度籠子，從源頭上提升工程建設領域監(jiān)管能力。

——江漢大學法學院院長 趙立新

武漢市紀檢監(jiān)察機關在開展工程建設領域專項整治中，堅持懲治、預防“兩手抓”。一方面，紀檢監(jiān)察機關建立與審計、公安、公共資源交易監(jiān)管等部門的協(xié)調聯(lián)動機制，通過以案帶案、循線深挖，形成強大辦案合力，實現對工程建設領域違規(guī)、違紀、違法、犯罪等行為的全方位打擊。另一方面，做實查辦案件“后半篇文章”，用好紀檢監(jiān)察建議，針對專項整治工作中發(fā)現的風險隱患和薄弱環(huán)節(jié)，深入剖析體制機制漏洞和內控管理問題，推動出臺電子投標文件“特征碼”一致異常投標行為處理指南等制度，健全靠制度管人管權管工程的長效機制，為優(yōu)化營商環(huán)境，構建更加公平規(guī)范、有序競爭的工程建設市場秩序提供保障。

——武漢軟件工程職業(yè)學院（市廣播電視大學）副院（校）長 孫美華

針對工程建設領域存在的權力集中、運作機制不夠健全、監(jiān)督管理有欠缺等問題，武漢市紀委監(jiān)委堅持問題導向，構建“1+6+N”監(jiān)督工作框架，強化“室組地”聯(lián)動監(jiān)督，推動主體責任和監(jiān)督責任同題共答，黨內監(jiān)督與其他各類監(jiān)督相互協(xié)調，實現了從“泛泛監(jiān)督”向“重點聚焦”轉變、從“各自為政”向“協(xié)同聯(lián)動”轉變，實現了監(jiān)督、辦案、治理同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力，取得了清存量與遏增量、處理個案與系統(tǒng)整改，洞悉規(guī)律與制度補漏、健全長效機制與提升治理效能等多重成效。

——武漢市社科院政治與法學研究所所長 田祚雄

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